Vanwege persoonlijke omstandigheden heeft de tijd voor mij de afgelopen twee maanden stilgestaan. Nu wil ik de draad weer oppakken. Dat doe ik door in de reeks ‘Baden en zwemmen onder de Omgevingswet’ in te gaan op hoofdstuk 3 van die wet. Dat handelt over omgevingsvisies en programma’s.

Na een korte duiding van de opbouw van dat derde hoofdstuk volgt een bespreking van deze twee instrumenten. Daarbij komen ook instructieregels aan de orde. Met een voorbeeld over zwemmen in oppervlaktewaterlichamen in stedelijk gebied wil ik de werking van beide figuren verduidelijken. Dit blog-artikel sluit af met een conclusie.

De Omgevingswet is op 26 april gepubliceerd in Staatsblad 2016, 156. Het is raadzaam om bij het lezen van deze reeks blog-artikelen de tekst van de wet te raadplegen. De tekst kun je downloaden via de volgende link: Wet van 23 maart 2016, Staatsblad 2016, 156 (Omgevingswet).

 

Opbouw hoofdstuk 3 Omgevingswet

 

Hoofdstuk 3 gaat over omgevingsvisies en programma’s. Het telt 19 artikelen, verdeeld over 2 afdelingen. Afdeling 3.1 handelt met 3 artikelen over omgevingsvisies. Afdeling 3.2 regelt met 16 artikelen de programma’s.

De Omgevingswet kent verplichte programma’s, onverplichte programma’s en een regeling over programmatische aanpak. In dit blog-artikel beperk ik mij tot omgevingsvisies en enkele verplichte programma’s.

 

Omgevingsvisies en programma’s

 

Instrumenten voor beleidsontwikkeling

 

Omgevingsvisies en programma’s zijn allebei instrumenten waarmee de overheid beleid ontwikkelt. Waar zowel omgevingsvisies als programma’s gericht zijn op beleidsontwikkeling, verschillen beide figuren ook van elkaar.

 

Omgevingsvisies (artikelen 3.1 – 3.3 Omgevingswet)

 

Wat is een omgevingsvisie?

Een omgevingsvisie is (de naam zegt het al) een visie op de fysieke leefomgeving. Deze visie geldt voor de lange termijn. Kenmerkend voor de omgevingsvisie is dat de fysieke leefomgeving in al zijn onderdelen (ruimte, water, milieu, landschap, lucht, infrastructuur, cultureel erfgoed) integraal en in onderlinge samenhang wordt bezien. Deze integrale visie bevat strategische hoofdkeuzen voor de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie is hèt document bij uitstek waarin op hoofdlijnen beleid wordt uitgestippeld op basis van een integrale en samenhangende strategie voor de toekomst. Dat maakt de omgevingsvisie tot een politiek-bestuurlijk document.

Wat staat er in een omgevingsvisie?

Een omgevingsvisie bevat:

  1. een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving
  2. de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied
  3. de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid

Je vindt dit in artikel 3.2 Omgevingswet.

Plat gezegd, geeft een omgevingsvisie antwoord op vragen als:

  • waar staan we met onze fysieke leefomgeving?
  • waar willen we naar toe met onze fysieke leefomgeving?
  • wat willen we vooral niet met en in onze fysieke leefomgeving?
  • welke keuzes maken we voor onze ruimte, ons milieu, ons landschap, onze infrastructuur?
  • welke keuzes maken we als het gaat wonen, werken, leven en recreëren?

Wie stelt een omgevingsvisie vast?

De omgevingsvisie is een politiek-bestuurlijk document dat gaat over hoofdlijnen van beleid voor de lange termijn. Daarom wordt een omgevingsvisie vastgesteld door het volksvertegenwoordigende orgaan binnen het betreffende overheidslichaam (artikel 3.1).

In het vorige blog-artikel heb ik uiteengezet dat op het gebied van het zwemwaterbeheer aan de provincies specifieke taken en bevoegdheden zijn toegekend. Het zijn dan ook de provincies die iets moeten vinden over zwemwaterbeheer. Gelet hierop zijn voor het zwemwaterbeheer de provinciale omgevingsvisies van belang. Deze omgevingsvisies worden (verplicht) vastgesteld door provinciale staten (artikel 3.1, tweede lid).

Dit betekent niet dat het zwemwaterbeheer respectievelijk het baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen met zoveel woorden in provinciale omgevingsvisies is terug te vinden. De omgevingsvisie schetst, zoals gezegd, slechts op hoofdlijnen een integrale en samenhangende strategie voor de toekomst. Recreatie, waaronder baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen, is een specifiek aspect binnen de fysieke leefomgeving dat verder uitgewerkt moet worden in programma’s. Hoogstens kan gezegd worden dat het vertrekpunt voor deze programma’s is gelegen in de ruwschets van de omgevingsvisie.

 

Programma’s (artikel 3.4 – 3.13 Omgevingswet)

 

Wat zijn programma’s?

Naast de omgevingsvisie zijn programma’s het andere instrument waarmee bestuursorganen strategisch beleid kunnen vormen. Daar waar de omgevingsvisie is gericht op de ontwikkeling van een integrale en onderling samenhangende visie op de fysieke leefomgeving voor de lange termijn, zijn programma’s vooral gericht op uitvoering en realisering.

Zo kunnen in programma’s bepaalde doelen worden geformuleerd die binnen een zekere termijn moeten worden bereikt. Deze doelen kunnen zijn gericht op de ontwikkeling van een bepaald gebied, maar kunnen ook betrekking hebben op een bepaald aspect van de fysieke leefomgeving (bijvoorbeeld: recreatie).

Verder kan een programma maatregelen bevatten om aan omgevingswaarden te voldoen.

Wat staat er in een programma?

Een programma bevat voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving:

  1. een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud daarvan
  2. maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken

Je vindt dit in artikel 3.5.

Wie stelt een programma vast?

Omdat programma’s vooral gericht zijn op uitvoering en realisering, worden programma’s vastgesteld door de dagelijkse besturen van het betreffende overheidslichaam (artikel 3.4). Voor wat betreft het baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen zijn dat gedeputeerde staten.

Regionale waterprogramma’s (artikel 3.8)

Zoals ik in mijn blog-artikel ‘Baden en zwemmen onder de Omgevingswet – hoofdstuk 2’ heb opgemerkt, is de Europese Zwemwaterrichtlijn alleen van toepassing op het bad- en zwemwater in oppervlaktewaterlichamen (dus: zwemwateren die als zwemlocatie zijn aangewezen). Om aan alle Europese eisen te kunnen voldoen, is in artikel 3.8, tweede lid, een programmaverplichting opgenomen. Volgens die bepaling dienen gedeputeerde staten regionale waterprogramma’s vast te stellen waarin het provinciale waterbeleid is opgenomen. Deze regionale waterprogramma’s strekken ter uitvoering van onder meer de Europese Zwemwaterrichtlijn. In de regionale waterprogramma’s worden dus de Europese eisen ten aanzien van baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen geïmplementeerd en omgezet in termen van doelen en maatregelen.

Omgevingswaarde-programma (artikel 3.10)

In datzelfde blog-artikel heb ik ook de omgevingswaarden besproken. Het gaat om parameters voor de kwaliteit van het bad- en zwemwater en voor de kwaliteit van de lucht in overdekte badinrichtingen. Voor het bad- en zwemwater in oppervlaktewaterlichamen (dus: de zwemwateren die als zwemlocatie zijn aangewezen) zijn deze parameters te vinden in de Europese Zwemwaterrichtlijn. Deze parameters worden omgezet in Nederlands recht door vaststelling bij algemene maatregel van bestuur (artikel 2.15, eerste lid, onder letter c).

De vraag is nu: hoe kunnen de omgevingswaarden voor het bad- en zwemwater in oppervlaktewaterlichamen daadwerkelijk worden gerealiseerd? Ze staan weliswaar keurig in die algemene maatregel van bestuur, maar daarmee heb je ze nog niet tot stand gebracht voor die oppervlaktewaterlichamen die als zwemlocatie zijn aangewezen.

De realisering van de parameters voor het bad- en zwemwater in oppervlaktewaterlichamen gebeurt uiteindelijk via omgevingswaarde-programma’s. Dergelijke programma’s bevatten de maatregelen om aan de omgevingswaarden te voldoen (artikel 3.5).

In eerste instantie zal uit monitoring moeten blijken of de betreffende zwemlocatie voldoet aan de omgevingswaarden. Als dat het geval is, dan behoeft geen omgevingswaarde-programma te worden vastgesteld. Een dergelijk programma moet wel worden vastgesteld als aannemelijk is dat niet wordt voldaan of niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde. De programmaverplichting geldt tot het moment waarop weer aan de omgevingswaarde wordt voldaan (artikel 3.10, eerste lid).

In het kader van het zwemwaterbeheer worden omgevingswaarde-programma’s vastgesteld door de beheerder van het betreffende watersysteem waar de omgevingswaarden betrekking op hebben. Dat kan het dagelijks bestuur van het betreffende waterschap of de Minister van Infrastructuur en Milieu zijn (artikel 3.10, tweede lid).

Overigens is de monitoring in de Omgevingswet geregeld in hoofdstuk 20. In een later blog-artikel kom ik daarop terug.

Zijn programma’s verplicht?

Zoals opgemerkt, kent de Omgevingswet verplichte programma’s, onverplichte programma’s en een regeling over programmatische aanpak. De regionale waterprogramma’s en het omgevingswaarde-programma zijn verplichte programma’s.

 

Instructieregels (artikelen 2.24 – 2.26 Omgevingswet)

 

Zowel voor het regionale waterprogramma van artikel 3.8 als voor het omgevingswaarde-programma van artikel 3.10 zullen instructieregels gaan gelden. Deze instructieregels worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. De instructieregels worden gesteld onder meer met het oog op het beschermen van de gezondheid en het milieu. De regels strekken mede ter voorkoming of beperking van achteruitgang van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Ook strekken de regels tot uitvoering van onder meer de Europese Zwemwaterrichtlijn (artikelen 2.24 tot en met 2.26).

 

Voorbeeld: baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen in stedelijk gebied

 

In de praktijk blijkt een toenemende behoefte te bestaan aan baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen in stedelijk gebied. Ik heb dit al aangeduid in mijn blog-artikel ‘Baden en zwemmen onder de Omgevingswet – hoofdstuk 1’.

Deze toenemende behoefte roept vragen op. Willen we wel in die behoefte voorzien? Hoe verhoudt zwemmen in oppervlaktewaterlichamen in stedelijk gebied zicht tot andere wateropgaven in dat gebied, bijvoorbeeld afvalwater- en rioleringbeheer? Als we het zwemmen in oppervlaktewaterlichamen in stedelijk gebied gaan stimuleren, welke gevolgen heeft dat voor de omgeving, bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening, infrastructuur en vestiging van horecagelegenheid?

Dit soort beleidsvragen dient te worden beantwoord in regionale waterprogramma’s, tegen de achtergrond van de beleidsmatige ruwschets van de omgevingsvisie en binnen de mogelijkheden die de Europese Zwemwaterrichtlijn biedt.

Immers, recreatie respectievelijk het baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen (in stedelijk gebied) is een specifiek aspect van de fysieke leefomgeving. Dit aspect moet in regionale waterprogramma’s worden uitgewerkt (artikel 3.5). Deze regionale waterprogramma’s dienen ook als uitvoering van de Europese Zwemwaterrichtlijn (artikel 3.8, tweede lid). Dat betekent dat daarin, geheel in lijn met de richtlijn, doelen en maatregelen moeten worden geformuleerd om het baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen in stedelijk gebied daadwerkelijk te realiseren.

Verder moet uit monitoring blijken of het oppervlaktewaterlichaam in het stedelijk gebied voldoet aan de omgevingswaarden (hoofdstuk 20 Omgevingswet in samenhang met artikel 2.15, eerste lid, onder letter c). Als aannemelijk is dat het oppervlaktewaterlichaam niet voldoet of niet zal voldoen aan een omgevingswaarde, dan moet een omgevingswaarde-programma worden vastgesteld om te bereiken dat de omgevingswaarden alsnog worden gehaald (artikel 3.10).

Zowel voor het regionale waterprogramma als voor het omgevingswaarde-programma gelden instructieregels (artikelen 2.24 tot en met 2.26).

 

Conclusie

 

Omgevingsvisies en programma’s zijn de instrumenten waarmee provincies beleid kunnen ontwikkelen op het gebied van het zwemwaterbeheer.

Omgevingsvisies zijn politiek-bestuurlijke documenten waarin op hoofdlijnen het beleid wordt beschreven op basis van een integrale en samenhangende strategie voor de toekomst.

Programma’s werken het beleid verder uit en bevatten maatregelen om het beleid te realiseren.

Provincies zijn verplicht omgevingsvisies en programma’s vast te stellen. Op het gebied van het zwemwaterbeheer gaat het met name om het regionale waterprogramma. Dat programma dient ter uitvoering van de Europese Zwemwaterrichtlijn. Daarnaast moet de betreffende waterbeheerder als daar aanleiding toe is een omgevingswaarde-programma vaststellen.

Zowel voor het regionale waterprogramma als voor het omgevingswaarde-programma zullen instructieregels gaan gelden.

 

Volgend blog-artikel

 

In het volgende blog-artikel zal ik de eerste drie blog-artikelen over de hoofdstukken 1, 2 en 3 samenvatten. Daarmee zal het baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen voorlopig worden afgesloten en kan in het vijfde blog-artikel het terrein worden betreden van het baden en zwemmen in (overdekte) badinrichtingen.

 

Reageer

 

Heb je vragen, opmerkingen, suggesties, aanvullingen, voorbeelden, correcties? Laat het dan alsjeblieft weten. Ik zou het bijzonder op prijs stellen.