In de reeks ‘Baden en zwemmen onder de Omgevingswet’ komt in dit eerste blog-artikel hoofdstuk 1 van de Omgevingswet aan de orde. Daarin wil ik antwoord geven op de volgende vragen:
- kan uit het eerste hoofdstuk worden afgeleid dat de Omgevingswet van toepassing is op de activiteit baden en zwemmen, zowel in oppervlaktewaterlichamen als in zwembaden, wellness, sauna’s en andere badinrichtingen?
- wat zijn de doelstellingen van de Omgevingswet op het gebied van baden en zwemmen?
- zitten er in het eerste hoofdstuk nog andere aspecten die voor het baden en zwemmen van belang zijn?
Deze vragen zal ik beantwoorden aan de hand van de tekst van de Omgevingswet zoals die op 26 april 2016 is gepubliceerd in Staatsblad 2016, 156. Ik raad je aan om bij het lezen van dit blog-artikel de tekst van de wet te raadplegen. Zo krijg je de materie sneller onder de knie. Je kunt de tekst van de wet downloaden via de volgende link: Wet van 23 maart 2016, Staatsblad 2016, 156 (Omgevingswet).
Opmerkingen vooraf
De Whvbz wordt opgenomen in de Omgevingswet. Dit kom je in de tekst van de wet niet tegen. Wel kun je dit lezen in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel. Pas in de Invoeringswet Omgevingswet zal een artikel worden opgenomen waarbij de Whvbz wordt ingetrokken.
Deze wetenschap maakt een beschouwing over hoofdstuk 1 bepaald niet overbodig. Natuurlijk, je kunt volstaan met de Memorie van Toelichting en de Invoeringswet. Maar je wilt ook een wet leren begrijpen. Daarom ga ik op zoek naar antwoorden op de gestelde vragen.
Overigens wordt meer wetgeving door de Omgevingswet vervangen. Denk aan wetgeving op het gebied van water, milieu, ruimtelijke ordening en natuur. Denk ook aan de bouwregelgeving (Woningwet). In totaal gaan zo’n 26 wetten in de Omgevingswet op.
Systematiek hoofdstuk 1 Omgevingswet
Hoofdstuk 1 geldt voor de hele Omgevingswet en voor de uitvoeringsregelgeving. Dat blijkt uit het opschrift ‘Algemene bepalingen’.
Het hoofdstuk telt slechts acht artikelen, verdeeld over drie afdelingen. Die afdelingen gaan over:
- begripsbepalingen
- het toepassingsgebied en doelen
- de zorg voor de fysieke leefomgeving
Met name in de twee laatst genoemde afdelingen kan (in samenhang met de begripsbepalingen) een relatie met baden en zwemmen worden ontdekt.
Begripsbepalingen (artikel 1.1)
Begripsbepalingen zijn belangrijk. Zij geven aan hoe een wet moet worden begrepen en hoever een wet in haar toepassing reikt.
De begripsbepalingen bepalen de reikwijdte van de Omgevingswet. Maar niet alleen van de wet, in beginsel ook van de algemene maatregelen van bestuur en overige uitvoeringsregelgeving (artikel 1.1).
De begripsbepalingen zijn opgenomen in een bijlage bij de Omgevingswet. De bijlage bestaat uit twee gedeelten. Bijlage A bevat een lijst aan begrippen en bijlage B een lijst een verordeningen, richtlijnen en besluiten als bedoeld in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en internationale verdragen.
Het begrip zwemlocatie komt voor in bijlage A. In bijlage B wordt de Europese Zwemwaterrichtlijn genoemd.
Toepassingsgebied Omgevingswet (artikel 1.2)
Inleidende opmerkingen
Wanneer is de Omgevingswet van toepassing? Is de Omgevingswet van toepassing op baden en zwemmen? Zijn er nog andere aspecten die voor deze activiteit van belang zijn?
Het antwoord op deze vragen moet worden gezocht in artikel 1.2. Volgens het eerste lid van dat artikel gaat de Omgevingswet over:
de fysieke leefomgeving, en
activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving
Het tweede en derde lid van artikel 1.2 kleuren deze twee onderdelen in. Van groot belang is het vierde lid. Volgens dat lid kunnen gevolgen voor de fysieke leefomgeving ook betrekking hebben op gevolgen voor de mens.
Fysieke leefomgeving (artikel 1.2, eerste lid, onder a, en artikel 1.2, tweede lid)
De Omgevingswet gaat allereerst over de fysieke leefomgeving (artikel 1.2, eerste lid, onder a). Dit begrip wordt in de bijlage niet gedefinieerd. Het wordt wel op verschillende manieren door de Omgevingswet verder ingekleurd en afgebakend. Zo geeft het tweede lid van artikel 1.2 aan de fysieke leefomgeving een duiding door een aantal fysieke elementen te noemen die in ieder geval deel uitmaken van de fysieke leefomgeving. Met deze (niet-limitatieve) opsomming krijgen we een beeld van wat we ons bij de fysieke leefomgeving sec moeten voorstellen. Dan gaat het om elementen als bouwwerken, lucht, watersystemen en water.
Hoewel de fysieke leefomgeving en de duiding die daaraan wordt gegeven (artikel 1.2, eerste lid, onder a, en artikel 1.2, tweede lid) mijns inziens niet direct antwoord geven op de vraag of de Omgevingswet gaat over baden en zwemmen, zijn voor het baden en zwemmen de genoemde elementen, elk op hun eigen manier, wel van belang. Ik zal dit toelichten.
Bouwwerken
De fysieke leefomgeving omvat bouwwerken (artikel 1.2, tweede lid, onder letter a). Het begrip bouwwerk is gedefinieerd in bijlage A.
Badinrichtingen als zwembaden, wellness en sauna’s zijn bouwwerken. De Omgevingswet gaat dus over zwembaden en andere badinrichtingen. Dit is in ieder geval van belang voor het bouwen van een badinrichting. Op dit bouwen is de Omgevingswet van toepassing (zoals gezegd gaat ook de Woningwet op in de Omgevingswet).
De Omgevingswet gaat over badinrichtingen. Gaat de Omgevingswet ook over baden en zwemmen in badinrichtingen? Kan dat op grond van artikel 1.2, tweede lid, onder letter a, worden gezegd? Dit zou misschien kunnen worden verdedigd. In ieder geval is de vaststelling dat de wet gaat over badinrichtingen een belangrijk aanknopingspunt. Toch lijkt mij deze conclusie wat voorbarig.
Lucht
De fysieke leefomgeving omvat lucht (artikel 1.2, tweede lid, onder letter f). Volgens de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel wordt met lucht gedoeld op zowel de buitenlucht als de binnenlucht in bouwwerken.
Dat betekent dat de Omgevingswet gaat over de luchtkwaliteit in overdekte badinrichtingen. In de recente ontwerp-wijziging van het Bhvbz werd – voor het eerst – de luchtkwaliteit in overdekte zwembaden wettelijk geregeld. Die lijn wordt in de Omgevingswet voortgezet.
Watersystemen en oppervlaktewaterlichamen
De fysieke leefomgeving omvat watersystemen (artikel 1.2, tweede lid, onder letter c). Het begrip watersysteem wordt gedefinieerd in bijlage A.
Watersysteem is een kernbegrip in het waterrecht (Waterwet). Oppervlaktewaterlichamen vormen een onderdeel van een watersysteem. Ook dat begrip is in de bijlage gedefinieerd. Heel plat gezegd gaat het om de zee, rivieren en meren. De Omgevingswet gaat dus over de zee, rivieren en meren.
Betekent dit dat de Omgevingswet ook gaat over het baden en zwemmen in de zee, rivieren en meren? Dat de Omgevingswet over de zee, rivieren en meren gaat, is in ieder geval van belang in het licht van de functietoekenning en de aanwijzing van zwemlocaties. De Omgevingswet geeft daarvoor bepalingen. In volgende blog-artikelen kom ik daarover te spreken.
Water
De fysieke leefomgeving omvat water (artikel 1.2, tweede lid, onder letter d). Het begrip water wordt in de bijlage niet gedefinieerd. Wel ziet de Memorie van Toelichting het element water als een onderdeel van de natuurlijke omgeving.
Kun je op basis hiervan zeggen dat de Omgevingswet gaat over baden en zwemmen in water van oppervlaktewaterlichamen? In samenhang met het onderdeel watersystemen (artikel 1.2, tweede lid, onder letter c) zou je dit misschien kunnen verdedigen. Overtuigend vind ik het niet.
Kun je op basis van artikel 1.2, tweede lid, onder letter d, in samenhang met het onderdeel bouwwerken (artikel 1.2, tweede lid, onder letter a) stellen dat de Omgevingswet gaat over baden en zwemmen in water in zwembaden, wellness, sauna’s en andere badinrichtingen? Ik twijfel.
Samenvattend
De Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving (artikel 1.2, eerste lid, onder a). De inkleuring die artikel 1.2, tweede lid, aan de fysieke leefomgeving geeft, biedt wel enige aanknopingspunten die interessant zijn voor het baden en zwemmen. Deze aanknopingspunten zijn te vinden in de onderdelen bouwwerken, lucht en watersystemen. De stelling dat de Omgevingswet op grond van artikel 1.2, eerste lid, onder a, van toepassing is op baden en zwemmen, gaat mij wat te snel.
Gevolgen voor de fysieke leefomgeving (artikel 1.2, eerste lid, onder b, en artikel 1.2, derde lid)
De Omgevingswet gaat over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 1.2, eerste lid, onder b).
Ook hier een inkleuring, nu in artikel 1.2, derde lid. Dat lid noemt vier gevolgen die in ieder geval worden aangemerkt als gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Deze vier gevolgen lijken mij voor de onderzoeksvragen niet relevant.
Hoogstens zou nog even kunnen worden stilgestaan bij de gevolgen die het derde lid onder letter c noemt. Dat zijn gevolgen die kunnen voortvloeien uit activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt. Maar als ik kijk naar de Memorie van Toelichting, dan lijkt mij dat uit dit onderdeel niet geconcludeerd kan worden dat de Omgevingswet over baden en zwemmen gaat.
Samenvattend
De Omgevingswet gaat over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 1.2, eerste lid, onder b). De inkleuring die artikel 1.2, derde lid, hieraan geeft, biedt geen aanknopingspunten die voor het baden en zwemmen interessant zijn. Op grond van artikel 1.2, eerste lid, onder b, kan niet worden gesteld dat de Omgevingswet gaat over baden en zwemmen.
Gevolgen voor de mens (artikel 1.2, vierde lid)
Maar dan het belangrijke vierde lid van artikel 1.2, dat gaat uitkomst bieden.
Volgens die bepaling worden als gevolgen voor de fysieke leefomgeving ook aangemerkt gevolgen voor de mens, voor zover deze wordt of kan worden beïnvloed door of via onderdelen van de fysieke leefomgeving. Bij gevolgen voor de mens moet worden gedacht aan veiligheid en gezondheid.
Beïnvloeding door onderdelen van de fysieke leefomgeving
Voor zover veiligheid en gezondheid van de mens kunnen worden beïnvloed door onderdelen van de fysieke leefomgeving (bouwwerken, lucht, watersystemen, water), worden deze gevolgen aangemerkt als gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
Een paar voorbeelden. Bouwwerken, zoals zwembaden en andere badinrichtingen, kunnen de veiligheid en gezondheid van de mens rechtstreeks beïnvloeden. Denk aan constructiefouten of andere gebreken in een zwembad. Lucht kan de gezondheid rechtstreeks beïnvloeden, ook in overdekte badinrichtingen. Watersystemen kunnen de veiligheid en gezondheid van de mens rechtstreeks beïnvloeden door een slechte waterkwaliteit. Ook zijn er risico’s op verdrinking.
Beïnvloeding via onderdelen van de fysieke leefomgeving
Voor zover veiligheid en gezondheid van de mens kunnen worden beïnvloed door menselijke activiteiten die verlopen via onderdelen van de fysieke leefomgeving, worden ook die gevolgen aangemerkt als gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
Zo’n menselijke activiteit is het baden en zwemmen in de fysieke leefomgeving. Het betreft dan niet alleen baden en zwemmen in water van een oppervlaktewaterlichaam, het betreft ook baden en zwemmen in water in een badinrichting. Baden en zwemmen zijn activiteiten die risico’s met zich brengen op het gebied van hygiëne en veiligheid (ziekte, letsel, verdrinking). Deze risico’s worden op grond van artikel 1.2, vierde lid, aangemerkt als gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet gaat daarover (artikel 1.2, eerste lid).
Samenvattend
De Omgevingswet is van toepassing op de activiteit baden en zwemmen. Dat volgt uit artikel 1.2, vierde lid, in samenhang met artikel 1.2, eerste lid, en geldt zowel voor baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen als voor baden en zwemmen in zwembaden, wellness, sauna’s en andere badinrichtingen.
Doelen Omgevingswet (artikel 1.3)
Inleidende opmerkingen
De Omgevingswet gaat dus over baden en zwemmen in de fysieke leefomgeving en over elementen van de fysieke leefomgeving (met name badinrichtingen, lucht in overdekte zwembaden, oppervlaktewaterlichamen en water). De vraag is nu: wat wil de Omgevingswet met dit alles? Wat zijn de doelen van de Omgevingswet op deze gebieden?
Het antwoord moet worden gezocht in artikel 1.3. Daarin worden de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet beschreven. Deze doelen hebben enerzijds te maken met bescherming van de fysieke leefomgeving en anderzijds met ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Bescherming en ontwikkeling moeten worden gezien in onderlinge samenhang.
Bescherming van de fysieke leefomgeving
De Omgevingswet stelt zich onder andere ten doel:
het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit
Veiligheid en gezondheid
Veiligheid en gezondheid komen hier terug. Nu niet als gevolgen in het kader van het toepassingsgebied van de wet, maar als doel.
Als het gaat om baden en zwemmen in de fysieke leefomgeving stelt de Omgevingswet zich ten doel om de fysieke leefomgeving (waaronder badinrichtingen, lucht in overdekte badinrichtingen, oppervlaktewaterlichamen en water) veilig en gezond te maken en te houden. Dat is nodig, want deze onderdelen van de fysieke leefomgeving kunnen, direct en indirect, gevolgen hebben voor de mens (vergelijk artikel 1.2, vierde lid).
Ontwikkeling van de fysieke leefomgeving
De Omgevingswet stelt zich verder ten doel:
doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften
Doelmatigheid en ontwikkeling
Doelmatigheid, efficiency, ontwikkeling, innovatie, ook dat zijn doelen van de Omgevingswet. In dit verband herinner ik aan de ontwerp-wijziging van het Bhvbz. Eén van de kernpunten van de ontwerp-wijziging was een andere sturingsfilosofie. Het Bhvbz zou houders van badinrichtingen niet meer moeten voorschrijven hoe zij precies moeten handelen (geen middelen-wetgeving meer), maar het zou houders vrijheid moeten geven om zelf te bepalen hoe zij aan de wettelijke doelstellingen van hygiëne en veiligheid zouden kunnen voldoen (doelen-wetgeving). Deze nieuwe sturingsfilosofie werd geïntroduceerd onder meer om nieuwe ontwikkelingen en innovatie mogelijk te maken. Deze lijn wordt in de Omgevingswet voortgezet.
Ter vervulling van maatschappelijke behoeften, een voorbeeld
Met name in stedelijk gebied blijkt een toenemende behoefte om te kunnen zwemmen in oppervlaktewaterlichamen. Dat is niet altijd mogelijk, mede omdat het water om allerlei redenen eenvoudigweg niet geschikt is om te zwemmen. De volksgezondheid is daar in het geding. Toch is er de maatschappelijke behoefte. De Omgevingswet wil in deze maatschappelijke behoefte voorzien door de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving (in dit voorbeeld: oppervlaktewaterlichamen) als zwemwater te stimuleren.
Hoe zou dat dan in zijn werk gaan, is de vraag. Overheden kunnen keuzes maken. Zij kunnen ervoor kiezen om zwemmen in bepaalde locaties oppervlaktewater uit oogpunt van volksgezondheid niet te stimuleren. Maatschappelijke behoeften blijven dan onvervuld, dat zij dan maar zo. Overheden kunnen er ook voor kiezen om zwemmen in locaties oppervlaktewater wel te stimuleren, ook al is dat uit oogpunt van volksgezondheid misschien niet de eerste voor de hand liggende keuze.
Dergelijke beleidskeuzes worden gemaakt in omgevingsvisies. Als ervoor wordt gekozen om oppervlaktewater zodanig te ontwikkelen dat er kan worden gezwommen, dan moeten overheden ook hun verantwoordelijkheid nemen zodat daadwerkelijk in de betreffende locatie kan worden gezwommen. Hier ligt de samenhang met het eerste doel van de Omgevingswet: het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dat vraagt om concrete maatregelen in zogenaamde programma’s. Ook zogenaamde omgevingswaarden spelen een rol. Over omgevingsvisies en programma’s en omgevingswaarden kom ik in volgende blog-artikelen te spreken.
Zorgplicht (artikel 1.6 en artikel 1.7)
Ten slotte nog een paar woorden over de zorgplicht. De Omgevingswet introduceert een zorgplicht. Deze zorgplicht geldt voor een ieder (artikel 1.6). Artikel 1.7 bevat een uitwerking van de zorgplicht.
Een zorgplicht werd voor houders van badinrichtingen al geïntroduceerd in de ontwerp-wijziging Bhvbz. Die zorgplicht zou zien op in totaal 16 onderwerpen op het gebied van hygiëne en veiligheid. Ik ben benieuwd of in de uitvoeringsregelgeving onder de Omgevingswet de zorgplicht voor houders van badinrichtingen eenzelfde invulling krijgt. Te zijner tijd kom ik op dit aspect terug.
Conclusie
De Omgevingswet gaat over baden en zwemmen. Dat volgt uit artikel 1.2, vierde lid, in samenhang met artikel 1.2, eerste lid, en geldt zowel voor baden en zwemmen in oppervlaktewaterlichamen als voor baden en zwemmen in zwembaden, wellness, sauna’s en andere badinrichtingen.
Artikel 1.2 bevat verder nog een aantal aspecten die in het kader van baden en zwemmen van belang zijn. Gedacht kan worden aan bouwregelgeving, luchtkwaliteit in overdekte zwembaden, en functietoekenning en aanwijzing van zwemlocaties.
De doelen op het gebied van baden en zwemmen volgen uit artikel 1.3. De doelen zien op bescherming en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.
Ten slotte is van belang de zorgplicht voor de fysieke leefomgeving (artikel 1.6 en artikel 1.7).
Overigens valt op sommige plaatsen in hoofdstuk 1 de recente ontwerp-wijziging Bhvbz te herkennen. Met name de luchtkwaliteit in overdekte zwembaden en de zorgplicht zijn daar voorbeelden van.
De Omgevingswet gaat over baden en zwemmen. Hoe dat er meer concreet uitziet, wordt bepaald door de volgende hoofdstukken van de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving.
Volgend blog-artikel
In een volgend blog-artikel komt hoofdstuk 2 van de Omgevingswet aan de orde. Dat gaat over taken en bevoegdheden van bestuursorganen. Dan zal ik onder meer ingaan op omgevingswaarden, het nemen van beheersmaatregelen voor zwemwateren, de aanwijzing van zwemwateren als zwemlocatie en de vaststelling van het badseizoen, het zwemverbod en het negatief zwemadvies en instructieregels.
Reageer
Heb je vragen, opmerkingen, suggesties, aanvullingen, voorbeelden, correcties? Reageer dan. Zo krijgt deze reeks blog-artikelen voor de praktijk meer toegevoegde waarde.
Geef een reactie