In dit blog-artikel komen vier zogenaamde ondersteunende instrumenten aan de orde. Deze instrumenten zijn ondersteunend omdat ze eigenlijke taken en bevoegdheden uit de Omgevingswet als het ware flankeren. De ondersteunende instrumenten voor het zwemwaterbeheer zijn:

  • de gedoogplicht zwemwater
  • procedures
  • handhaving
  • monitoring en informatie

Deze ondersteunende instrumenten zijn in de Omgevingswet verspreid over de hoofdstukken 10, 16, 18 en 20.

 

Gedoogplicht zwemwater (hoofdstuk 10 Omgevingswet)

 

Gedoogplichten zijn in de Omgevingswet geregeld in hoofdstuk 10. Dat hoofdstuk kent ook voor zwemwater een gedoogplicht en wel in artikel 10.10. Volgens dat artikel moeten het aanbrengen en in stand houden van tekens met voorlichting ter uitvoering van de Europese Zwemwaterrichtlijn worden gedoogd.

De Memorie van Toelichting bij artikel 10.10 noemt het geval waarin op basis van artikel 2.38 door gedeputeerde staten een negatief zwemadvies wordt gegeven of een zwemverbod wordt ingesteld en daarover voorlichting wordt gegeven. Dan kan het nodig zijn dat er tekens met voorlichting worden geplaatst in of nabij badinrichtingen of zwemgelegenheden. In voorkomende gevallen is een rechthebbende op grond van artikel 10.10 verplicht het aanbrengen en in stand houden van die tekens te gedogen (Memorie van toelichting, pagina 462).

De gedoogplicht is ondersteunend aan het negatief zwemadvies of het zwemverbod en in zekere zin ook aan de voorlichting daarover.

De gedoogplicht van artikel 10.10 geldt ‘van rechtswege’, dat wil zeggen: automatisch. Voor de werking van deze gedoogplicht is dus geen apart overheidsbesluit vereist.

 

Procedures (hoofdstuk 16 Omgevingswet)

 

Aanwijzing zwemlocaties

 

In het blog-artikel over hoofdstuk 2 heb ik een aantal specifieke taken en bevoegdheden van de provincies besproken op het gebied van het zwemwaterbeheer. Eén van die specifieke taken en bevoegdheden is de aanwijzing van zwemlocaties (artikel 2.30, aanhef, onder letter a, Omgevingswet).

Hoofdstuk 16 bepaalt in artikel 16.25 dat op de voorbereiding van de aanwijzing van zwemlocaties de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht van toepassing is.

Artikel 16.25 Omgevingswet strekt tot implementatie van de Europese Zwemwaterrichtlijn. Volgens artikel 11 van de richtlijn zijn de lidstaten verplicht om erin te voorzien dat het publiek in de gelegenheid wordt gesteld voorstellen, opmerkingen en klachten in te brengen voor de opstelling, de herziening en de bijwerking van lijsten van zwemwateren (Memorie van Toelichting, pagina 493). Publieke participatie dus, getuige ook het opschrift bij artikel 11 van de richtlijn.

 

Omgevingsvisies en programma’s

 

In het blog-artikel over hoofdstuk 3 zijn de omgevingsvisies en programma’s aan de orde gekomen, waaronder het regionale waterprogramma (artikel 3.8 Omgevingswet) en het omgevingswaarde-programma (artikel 3.10 Omgevingswet). De artikelen 16.26 en 16.27 verklaren de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de voorbereiding van een omgevingsvisie respectievelijk een programma.

 

Uniforme openbare voorbereidingsprocedure

 

De uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht houdt in dat de aanwijzing van de zwemlocatie, de omgevingsvisie en het programma in ontwerp worden gepubliceerd en gedurende zes weken ter visie worden gelegd. Tijdens deze termijn kan een ieder zienswijzen over het ontwerp naar voren brengen (vergelijk artikel 16.23, eerste lid, Omgevingswet).

Aldus is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure via de artikelen 16.25 tot en met 16.27 ondersteunend aan de aanwijzing van zwemlocaties, de omgevingsvisies en de programma’s.

 

Procedurele en vormvereisten

 

Hoofdstuk 16 bevat nog twee andere ondersteunende procedurebepalingen, namelijk artikel 16.88 en artikel 16.89.

Volgens artikel 16.88 kunnen bij algemene maatregel van bestuur allerlei procedurele en vormvereisten worden gesteld. Het gaat dan om procedurele en vormvereisten voor onder meer omgevingsvisies en programma’s.

Artikel 16.89 verplicht de regering om bij de algemene maatregel van bestuur in ieder geval regels te stellen ter uitvoering van onder meer de Europese Zwemwaterrichtlijn.

De procedurele en vormvereisten die op grond van artikel 16.88 kunnen worden gesteld, zijn ondersteunend aan de instrumenten die in dat artikel worden genoemd.

 

Handhaving (hoofdstuk 18 Omgevingswet)

 

De regelgeving over baden en zwemmen, zoals die in de Omgevingswet en in de algemene maatregelen van bestuur tot uitdrukking komt, zal worden gehandhaafd langs de lijn van het bestuursrecht en langs de lijn van het strafrecht. Het behoeft geen betoog dat handhaving een ondersteunend instrument is.

De bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving zal ik kort toelichten. Daarbij zal ik ook ingaan op ontwikkelingen rond private borging van naleving.

 

Bestuursrechtelijke handhaving

 

Bestuursrechtelijke handhavingstaak

Allereerst de vraag: wat houdt de bestuursrechtelijke handhavingstaak in? Artikel 18.1 van de Omgevingswet geeft antwoord. De bestuursrechtelijke handhavingstaak omvat:

  • het houden van toezicht op de naleving van de wettelijke regels
  • het behandelen van klachten over de naleving van wettelijke regels
  • het opleggen en uitvoeren van bestuurlijke sancties

Bestuurlijke sancties zijn bijvoorbeeld de bestuursdwang en de dwangsom. Deze sancties zijn geregeld in de Algemene wet bestuursrecht.

 

Toedeling bestuursrechtelijke handhavingstaak

De volgende vraag is: aan wie komt de bestuursrechtelijke handhavingstaak toe? Met andere woorden: wie is bevoegd gezag? Het antwoord op deze vraag ligt besloten in artikel 18.2 Omgevingswet.

Nu is artikel 18.2 bepaald geen gemakkelijk artikel. De vragen die het oproept, laat ik in het midden. Anders zou het te juridisch worden en dat wil ik je niet aandoen. Bovendien heb ik in mijn blog-artikel ‘Baden en zwemmen onder de Omgevingswet – een voorbeschouwing’ beloofd dat ik mij zou beperken tot de hoofdlijnen.

Wat is de hoofdlijn ten aanzien van de activiteit ‘het gelegenheid bieden tot zwemmen of baden’? Gedeputeerde staten zijn bevoegd gezag voor wat betreft de algemene regels in de algemene maatregel van bestuur over die activiteit. Dat vind je in artikel 4.11, eerste lid, onder letter a, in samenhang met artikel 4.3, eerste lid, onder letter g, van de Omgevingswet.

Wat betekent dit voor de toedeling van de bestuursrechtelijke handhavingstaak? Dat betekent dat die taak ook aan gedeputeerde staten is toebedeeld, en wel op grond van artikel 18.2, eerste lid.

 

Borging van naleving door private partijen

Nu is er onder de Omgevingswet een interessante ontwikkeling te bespeuren. Het gaat over borging van naleving door private partijen. Tot nog toe wordt het toezicht op de naleving van regels vooral beschouwd als een taak van de overheid. Het inzicht groeit dat voor de borging van een structureel goede naleving naast overheidstoezicht ook andere instrumenten kunnen worden ingezet. Zo komt private borging van naleving van regels in beeld.

Private borging van naleving van regels houdt in dat de partij die onder toezicht staat (bijvoorbeeld: de houder van een badinrichting), zelf stelselmatig de naleving van regels controleert, overtredingen corrigeert en maatregelen neemt om herhaling van overtredingen te voorkomen.

Private borging steunt op de gedachte dat naleving van regels allereerst een verantwoordelijkheid is van degene die onder toezicht staat. De overheid kan deze partij actief aanmoedigen om de eigen verantwoordelijkheid voor een toereikende naleving waar te maken door zelf de naleving structureel te borgen. Zo zou de overheid het toezicht op de naleving kunnen aanpassen door het toezicht te focussen op de wijze waarop de private partij de naleving heeft geborgd. Door steekproefsgewijze ‘reality checks’ op de naleving kan worden geverifieerd of de borging ook daadwerkelijk tot goede naleving leidt.

Als ik de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet op dit onderwerp goed lees (in het bijzonder de pagina’s 213 tot en met 217, 310 en 338 tot en met 339), dan zal nader worden bezien of er terreinen zijn waar private borging van naleving van regels – in combinatie met een daarop afgestemd overheidstoezicht – op een verantwoorde wijze kan worden ingezet.

Het zou mij niets verbazen als private borging ook betekenis krijgt voor houders van badinrichtingen. Mijns inziens past private borging namelijk naadloos bij een sturingsfilosofie die gericht is op doel-wetgeving en die gekoppeld is aan een PDCA-cyclus.

 

Strafrechtelijke handhaving

 

De regelgeving over baden en zwemmen, zoals die in de Omgevingswet en in de algemene maatregelen van bestuur tot uitdrukking komt, zal ook worden gehandhaafd door middel van het strafrecht. Deze strafbaarstelling zal worden doorgevoerd via de Invoeringswet Omgevingswet (zie de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet, pagina 273).

 

Monitoring en informatie (hoofdstuk 20 Omgevingswet)

 

Ten slotte een beschouwing over monitoren en informatie. Deze onderwerpen hebben hun plek in hoofdstuk 20 van de Omgevingswet. Er bestaat een nauwe samenhang tussen hoofdstuk 20 en de eerste drie hoofdstukken. Eerst zal ik die samenhang toelichten. Daarna zal ik de voor het zwemwaterbeheer belangrijkste artikelen toelichten.

 

Samenhang tussen hoofdstuk 20 en de eerste drie hoofdstukken van de Omgevingswet

 

Het eerste hoofdstuk gaat over doelen van de fysieke leefomgeving. Deze doelen zien op bescherming en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Ten aanzien van zwemmen en baden laten deze doelen zich doorvertalen naar gezondheid (hygiëne) en veiligheid. Ik verwijs naar mijn blog-artikel ‘Baden en zwemmen onder de Omgevingswet – hoofdstuk 1’.

De doelen komen concreet tot uitdrukking in omgevingswaarden. Wil het zwemmen en baden op een gezonde en veilige manier gebeuren, dan moet het zwem- en badwater voldoen aan allerlei parameters of omgevingswaarden (in termen van de Omgevingswet). Deze omgevingswaarden worden voor het zwem- en badwater in oppervlaktewaterlichamen (dus: de zwemwateren die als zwemlocatie zijn aangewezen) geregeld in een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 2.15, eerste lid, onder letter c, van de Omgevingswet. Ik verwijs naar mijn blog-artikel ‘Baden en zwemmen onder de Omgevingswet – hoofdstuk 2’.

Wat nu als het zwem- en badwater niet voldoet aan bepaalde parameters? Wat als omgevingswaarden niet worden gehaald? Dan zullen maatregelen moeten worden genomen, zodanig dat het zwem- en badwater alsnog aan de omgevingswaarden voldoet. Dat gebeurt via omgevingswaarde-programma’s als bedoeld in artikel 3.10 van de Omgevingswet. Ik verwijs naar mijn blog-artikel ‘Baden en zwemmen onder de Omgevingswet – hoofdstuk 3’.

Dan nu de samenhang met de monitoring (hoofdstuk 20). Hoe weet je of het zwem- en badwater voldoet aan omgevingswaarden? Hoe weet je wat de feitelijke toestand is van het zwem- en badwater? Door te monitoren, door te meten dus. Meten is weten.

 

De voor het zwemwaterbeheer belangrijkste artikelen

 

Dat brengt mij tot de voor het zwemwaterbeheer belangrijkste artikelen uit hoofdstuk 20. Dat zijn:

  • de artikelen 20.1 tot en met 20.4
  • artikel 20.11
  • artikel 20.13

 

Monitoringsplicht (artikelen 20.1 tot en met 20.4)

De Omgevingswet kent een verplichting tot monitoring in artikel 20.1. Ook de aanwijzing van de methode van monitoring en de aanwijzing van het bestuursorgaan dat met de uitvoering van de monitoring is belast, zijn wettelijk geregeld (artikel 20.2). Artikel 20.3 biedt de mogelijkheid om regels te stellen over de uitvoering van de monitoring. Artikel 20.4 wil verzekeren dat de regels die op grond van de artikelen 20.1 tot en met 20.3 worden gesteld, voldoen aan alle Europeesrechtelijke eisen, waaronder die van de Zwemwaterrichtlijn.

 

Verplichte registers (artikel 20.11)

De Omgevingswet verplicht in artikel 20.11, aanhef, onder letter d, tot het instellen van een provinciaal register van zwemlocaties. Door middel van dit register wordt het publiek geïnformeerd over de toestand van zwemlocaties. Dit verplichte register strekt tot uitvoering van de bepalingen van de Europese Zwemwaterrichtlijn over het verstrekken van informatie aan het publiek. Die bepalingen zijn opgenomen in artikel 12, tweede lid, van de Zwemwaterrichtlijn. In dit verband verwijs ik graag naar de website www.zwemwater.nl.

 

Ter plaatse verstrekken van informatie aan het publiek (artikel 20.13)

Op grond van artikel 20.13 moeten bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over het ter plaatse verstrekken van informatie aan het publiek over zwemlocaties. Het betreft informatie over de onderwerpen die zijn genoemd in artikel 12, eerste lid, van de Zwemwaterrichtlijn.

 

Conclusie

 

De Omgevingswet kent een aantal zogenaamde ondersteunende instrumenten. Voor het zwemwaterbeheer zijn met name de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving en procedurebepalingen van belang, evenals de instrumenten monitoring, informatie en de gedoogplicht.

Specifiek op het gebied van handhaving spelen ontwikkelingen rond private borging van naleving van wettelijke regels een belangrijke rol. Mogelijk krijgt private borging betekenis voor houders van badinrichtingen, gezien de nauwe samenhang met de sturingsfilosofie gericht op doel-wetgeving en de PDCA-cyclus.

 

Volgend blog-artikel

 

De reeks blog-artikelen over ‘Baden en zwemmen onder de Omgevingswet’ komt tot een afronding. In het volgende blog-artikel zal ik op deze reeks terugblikken.

 

Reageren?

 

Wil je reageren? Dat kan. Graag zelfs! Dus als je vragen hebt of opmerkingen, suggesties, aanvullingen, voorbeelden, correcties, laat het gerust weten.